“距离成为‘新广州人’又近了一步。”28岁以下大专生有望落户广州。

7月21日，广州市人力资源和社会保障局发布了一份关于公开征求《广州市差别化入户市外迁入管理办法》意见的通告。通告指出，广州市将在黄埔区、番禺区、南沙区、白云区、花都区、从化区和增城区这7个外围城区实施差别化入户政策。

作为对广州现有引进人才入户、积分入户、政策性入户政策的补充，差别化入户政策仅仅只是为了“抢人”吗？它将如何为广州招才引才、城市发展赋能增势？

(资料图片仅供参考)

差别化入户，旨在吸引更多年轻、高素质的工匠型人才到新区郊区工作生活。既是人才吸引的“留”，也是辐射扩散的“流”；既是城市长远发展所需，也是城市“瘦身强体”所求。

什么是差别化入户？

人才吸引，政策先行。

在引进人才入户、积分入户、政策性入户政策之外，广州拟增加差别化入户渠道。

根据《广州市差别化入户市外迁入管理办法（公开征求意见稿）》，差别化入户是指在广州差别化入户实施范围内就业或创业，符合相应条件的非本市户籍人员入户广州。

差别化入户的入户条件分为学历、年龄与社保三方面。

年龄在28周岁及以下，且申报时在差别化入户实施范围区域内连续缴纳社会保险满12个月，并拥有国内普通高校全日制本科学历或学士学位（单证），或拥有国内普通高校全日制大专学历，或者为全日制技师学院预备技师班、高级工班毕业人员，可在差别化入户实施范围内的行政区办理登记入户。

此外，差别化入户人员入户广州后，在7个行政区内缴纳社会保险累计满3年的，可在广州行政区域内迁移，未满3年的，可在7个行政区内迁移。

学历门槛的降低是此次征求意见稿发布后关注的焦点。

如征求意见稿最终获通过，28周岁及以下、缴纳社保满12个月的大专学历人员入户范围将大幅扩大。全日制技师学院预备技师班、高级工班的毕业人员满足条件也可入户。

此次差别化入户政策也在年龄条件上做了调整。

“对于一个创新型城市来说，需要进一步降低落户人员的平均年龄。”广州市社会科学院研究员黄石鼎解释，对于中国整体的平均年龄来说，虽然广州属于偏年轻的，但“依然不够”。

拟增加差别化入户渠道，是广州进一步深化人才入户制度改革，促进人力资源集聚和优化配置，优化人口结构发出的信号。

实际上，这不是广州第一次动了实施“差别化入户”政策的心思。

2020年，广州就该政策曾公开征求意见，2022年底，广州市政府更是发布了《广州市劳动力要素市场化配置改革行动方案》，在《方案》提到：“广州要加大人口迁入户制度改革创新，出台实施差别化入户政策”。

“与两年前相比，进一步放开人口落户政策，实施差别化入户变得更加迫切了。”华南师范大学人力资源研究中心主任，广州华商学院特聘教授谌新民表示，广州经济形势、国际贸易环境、进出口都发生了变化，“如今，扩大内需，大力发展现代制造业、现代服务业是重中之重。”而对人才，尤其是对技能人才的需求更为迫切。

在谌新民看来，逐步改革和完善户籍制度，是我国人口管理政策的大方向。此次广州进一步放宽引进人才的门槛，就是对户籍制度宽松改革的自然延伸。

城市长远发展之道

两年，广州两度征求《广州市差别化入户市外迁入管理办法》意见，差别化入户政策对广州的意义何在？

城市长远发展，要先把人“留”下来。

去年，广州工业增加值占比提高到24.1%，连续两年企稳回升。在制造业细分行业，广州拥有41个工业大类中的35个，已形成6个产值超千亿元的先进制造业集群、6个增加值超千亿元的服务行业。

从制造大市迈向制造强市，广州高质量发展离不开人才的支撑，尤其是青年技能人才的强劲助力。如何在制造业资源“争夺战”中力争上游，吸纳更多的年轻劳动力？对坚持“制造业立市”的广州至关重要。

但现实是，广州现行户籍制度成了留住部分人才的阻碍。

广州现有的入户政策除学历入户、职称入户外，大部分人选择的是积分落户，但是因其45周岁以下，满4年社保以及总分满150分等系列要求，对于很多人来说，想达到要求并不容易，部分外来人口、技能人才无奈之下只能选择离开。

户籍制度是过去年代留下来的一种人员管理方式，但随着改革开放，人员开始大幅度地流动，户籍所起到的阻碍作用已经越来越大，因此，户籍制度改革一直在一步一步地向前推，现在终于到了一线特大城市的门口。

今年5月，广州市人社局发布“2023年第一季度广州需求大于求职‘最缺工’的30个职业排行”，其中其他生产制造及有关人员中，技术工人尤为短缺。

当制造业发展需要大量的技能人才，而“落户”成了关键难题，差别化入户作为现行政策的补充，应运而生。

广州市人社局相关负责人表示，此次新政没有采取“一刀切”降低入户门槛的方式，而是有所侧重地调整入户条件，定位为“精准引才”。广州面向28岁以下的全日制大专学历人才放宽落户政策，将助力广州“留住”大量制造业所需的技能型青年人才。

“这次广州市放宽外围城区落户门槛，对整个广州产业人才结构是大利好。”在黄石鼎看来，广州提出坚持产业第一、制造业立市，聚集发展人工智能与数字经济等高端制造业，需要大量本科学历人才和中级技能人员，特别是，在许多外围郊区，对产业结构转型的人才需求更为强烈。

大量年轻技能人才的到来，会产生良好的集聚效应。一方面会为产业发展提供稳定的人才来源，另一方面会推动更多新产业、新活动的诞生。

在谌新民看来，实施差别化入户政策，广州有足够的优势。

广州市人力资源和社会保障局副局长李明华介绍，目前，全市技能人才总量达364.9万人，高技能人才127.75万人，居全国前列。全市大专以上学历人才资源总量510万人，全市在校本专科大学生数量达130.7万人，居全国之首。

“大量的技能人才就在广州读书，新政策一旦落成，将助力职业院校的技能人才、学员留在广州、奉献广州，以其优质的技能推动广州制造业持续发展。”

城市长远发展，除了看产业，还看“活力”。

年轻人口比重、青年的活力，是衡量城市活力最重要的指标之一。人才不是成本而是资本，人口流动的背后是资本的流动，随人而来的是源源不断的创新力、消费力和生命力，源源不断的人口入户势必将推动城市的新一轮发展。

人们来到广州成为市民，不仅将在这座城市工作，同样也将在此生活。“他们是城市的生产者、创造者、消费者，既提升有效供给，也创造巨大需求，将不断促进城市繁荣和经济发展。”谌新民认为，尤其是在消费需求和结构上，这些高素质人口落户在外围郊区将进一步推动需求侧改革，用需求牵引供给，进一步打通堵点，补齐短板，培育完整的内需体系，激发内需潜能。

城市“瘦身强体”所求

人才“留”下来了，但在城市内部，他们还需要“流”出去，从中心城区向外围郊区扩散。

瘦身健体，是城市发展的未来之路。

去年，国家发展改革委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，同时要求推动超大特大城市“瘦身健体”，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度。

先说“瘦身”，大城市正面临着“不能承受之重”。

“挤”是今年广州的常态。

从地铁交通窥见广州的人流：广州地铁“体育西路”站作为广州中心城区的交通枢纽，单日最高客流量高达81.1万人次，登上全国最拥挤地铁站榜首。

作为超大城市，2022年广州常住人口1873.41万人。对于这样一座超大城市而言，既要强调城市的总体规模，又要解决中心城区人口和功能过密问题。

“人口快速向城市集聚，导致人们生活品质受到严重影响，调整城市尤其是超大城市人口密度是亟须解决的问题。”谌新民说，中心城区是“重灾区”。

城市发展既要“做加法”，也要“讲方法”。

“郊区化”是解决“大城市病”的方式之一。引导人口向城市外围郊区流动，不仅能疏散中心城区公共服务功能，而且以城市人口结构为抓手，完善郊区新城配套设施不健全、公共服务水平不高的现状，调整并逐步降低城市人口和功能密度。

而差别化入户政策主要是吸引更多年轻、高素质的工匠型人才到新区郊区工作生活，在新发展格局之下，成为一种从容有度且有序的调控方式，既解决了城市人口增量的需要，也在一定程度上为城市中心城区“减负”。“这并不是抢人，而是广州将城市发展需求和人口结构有机结合起来。”谌新民说。

再说“强体”。相较城市化率已达100%的中心城区，外围城区的发展有着巨大的潜力。

2021年9月，广州市审议通过《广州市产业地图》，梳理了全市 3—5 年内可供开发利用的产业用地，共 564 个地块。其中，中心四区（越秀区、海珠区、荔湾区、天河区）产业地块合计 87 个，仅占全市产业地块总数量的 15.4%。除中心四区，其他各区（含空港经济区）产业地块合计 477 个，占全市产业地块总面积比重高达 94.4%。

产业项目正在广州的新城区紧锣密鼓地建设，求贤若渴。

广州外围城区承载着市内众多的现代制造业，对年轻劳动力特别是青年技能人才的需求较大。

若不放宽政策向外围城区导入人口，难免在竞争中丧失优势，使新区郊区沦为人才“洼地”，以南沙区为例，广东省体制改革研究会执行会长彭澎介绍，南沙区政策相对完善，人口却一直是区域发展的短板。这不仅影响南沙区产业发展需求，也不利于南沙区打造“广州唯一副中心”。广州第七次全国人口普查结果显示，南沙区常住人口仅 84.65 万人，在全市 11 个区中居倒数第二位。

差别化落户政策“直指”外围城区技能人才的落户问题，引导技能人才“流”向城市最需要他们的地方。

“政策精准指向‘制造业’和‘外围城区’的人才需求。”谌新民说，这是广州满足人口落户需求，本质是发展与城市定位和发展战略匹配的人才政策，推动城市“组团式”发展。

落户政策，仅仅只是第一步

差别化入户能否实现政策初衷，新城新区该如何让新居民留下来？

据广州市统计局数据，由于受到疫情、春节回乡等客观因素影响，2022年广州市常住人口1873.41万人，相比2021年，流失7.65万常住人口，20年来首次出现人口负增长。

对此，谌新民表示，差别化落户政策能够有效对冲常住人口、外来人口减少问题，“但政策只是第一步，关键在于广州，尤其是7个区如何‘栽好梧桐树’，方能引来‘金凤凰’”。

在选择就业创业的时候，青年人更多的是考虑能够在合适的土壤中“破土而出”，将来还要有机会长成参天大树。

大城市户口的吸引力来自其“含金量”，一纸户口所承载的，是稀缺的就业机会及教育、医疗、养老等公共服务资源。

因而，留人的关键在于能否使新区郊区户籍的含金量向中心城区靠拢，在政策方向上强调产城人融合推进，让人们从“安家落户”变为“安居乐业”。

“乐业”是留人的前提，郊区要想承接中心城区，必须要有产业作为支撑。“安居”则需全面缩小新区郊区在公共资源供给上与中心城区的差距。

落户政策调整背后，基本公共服务能否基本解决？

缺少优质的学校、医院等公共服务是不少新区郊区的短板。在规划人口发展的同时，新区郊区应着力推动公共资源配置适应新增人口不断升级的需求，向优质化、人性化、权益化转变，例如，打造社区托育服务圈、街镇养老服务中心及便民文化圈、健身圈等。

公共服务本身实际上是资源的分配，如何分配资源既能够使得本地的居民享受比较好的服务，又能够保证外地居民或者新市民享受基本的服务，这是一个方面。第二个方面，可能也考虑到地方的实际财政状况，提供比较好的基本公共服务，使新市民更容易认同所在地，更容易发挥自己的聪明才智，为当地作贡献，实现双向的良性循环，这也是地方治理能力现代化的重要体现。

面向2025年，广州目标是常住人口突破2100万人，届时中心4区（天河、越秀、海珠、荔湾）常住人口约675万人，外围城区常住人口约1425万人，占比提升到68%左右。

而放宽落户限制仅仅只是第一步。